Migračný pakt bez emócií: Čo hovoria nové pravidlá?

Európska únia bude mať takmer desať rokov po vypuknutí migračnej krízy konečne nové azylové pravidlá. Krajiny ako Slovensko, Maďarsko a Poľsko ich kritizujú, hoci im ostatné štáty vyhoveli takmer vo všetkom, čo žiadali. Spokojné však nie sú ani ľudskoprávne organizácie.

Skutočný kompromis spoznáte podľa toho, že s ním nikto nie je spokojný. Jasne to vidieť v prípade Paktu o migrácii a azyle, na ktorom sa v horúcom predvolebnom období muselo dohodnúť 27 krajín, Európska komisia aj Európsky parlament. V polovici apríla pakt schválili europoslanci a 14. mája tak majú urobiť aj členské štáty.

Na jednej strane stoja juhoeurópske krajiny ako Grécko, Španielsko a Taliansko. Tie už roky naliehajú na EÚ a ostatné krajiny, aby im viac pomohli pri nápore migrantov na ich hraniciach. Pakt na tento účel zavádza nové bezpečnostné postupy a mechanizmy vzájomnej solidarity, ktoré však podľa „nárazníkových štátov“ nejdú dostatočne ďaleko.

Na druhej strane krajiny ako Slovensko, Maďarsko a Poľsko kritizujú aj konečnú podobu paktu, hoci im vyhovel takmer vo všetkom, čo žiadali.

Spokojné však nie sú ani ľudskoprávne organizácie. „Pre ľudí, ktorí utekajú pred konfliktom, prenasledovaním alebo ekonomickou neistotou, budú tieto reformy znamenať menšiu ochranu a väčšie riziko, že budú čeliť porušovaniu ľudských práv v celej Európe, varuje Eve Geddie z Amnesty International. Utečencom podľa nej hrozí nezákonný a násilný odsun, svojvoľné zadržiavanie a diskriminácia policajnými zložkami.

Na jednom je však zhoda: Európa prechádza od riešení na kolene k jasne ukotveným pravidlám. „Je to veľký politický úspech, keďže EÚ sa snaží reformovať azylovú politiku už od roku 2016,“ povedal expert na migráciu Vít Novotný.

Čo teda pakt konkrétne prináša a ako zapadá do celkovej mozaiky aktivít, ktoré EÚ v oblasti migrácie robí? Ide o súbor nových pravidiel riadenia (najmä nelegálnej) migrácie a spoločného azylového systému EÚ. Inovácie možno rozdeliť do štyroch hlavných kategórií, ktoré sú v mnohých ohľadoch vzájomne prepojené.

1. Bezpečné vonkajšie hranice

„Vďaka Paktu o migrácii a azyle bude mať EÚ bezpečnejšie vonkajšie hranice, postupy na kontrolu a riadenie na hraniciach, krízové protokoly a nástroje na boj proti cielenému využívaniu migrantov,“ píše Európska komisia.

V roku 2023 vstúpilo do EÚ nelegálne približne 380 tisíc neeurópskych občanov, čo je najvyšší počet od roku 2016.

Po zavedení nových pravidiel sa všetci nelegálni migranti (s výnimkou detí mladších ako šesť rokov) podrobia jednotnej registrácii na vonkajšej hranici, po ktorej bude nasledovať identifikácia (odtlačky prstov, skenovanie dokladov atď.), bezpečnostné a zdravotné kontroly.

Prvotná kontrola by sa mala (na rozdiel od súčasnej praxe) uskutočniť rýchlo, do siedmich dní, a mala by rozdeliť nelegálnych migrantov žiadajúcich o azyl do dvoch hlavných skupín. Prvá skupina bude podliehať štandardnému azylovému konaniu so základnou lehotou šesť mesiacov.

Potom však existuje druhá možnosť – zrýchlené (maximálne 12 týždňov) azylové konanie priamo na vonkajších hraniciach. To sa bude vzťahovať na tých migrantov, ktorí podľa systému nespĺňajú podmienky medzinárodnej ochrany, poskytli nepravdivé informácie alebo predstavujú bezpečnostné riziko.

„Tento postup sa uplatní, ak priemerná miera prijatia žiadateľov danej štátnej príslušnosti je nižšia ako 20 percent. To by znamenalo, že napríklad žiadatelia z Pakistanu, ktorých miera uznania v EÚ v roku 2023 bola 12 percent, by museli podstúpiť tento zrýchlený postup,“ vysvetľuje europoslanec Jan-Christoph Oetjen (Renew).

V podstate teda ide o snahu čo najrýchlejšie sa „vysporiadať“ s ľuďmi, u ktorých nie je veľmi pravdepodobné, že im bude udelený azyl. Tí, ktorí neuspejú, budú čeliť návratovému konaniu (deportácii), ktoré by sa malo takisto ukončiť do 12 týždňov.

Nový proces kontroly aj nové zrýchlené azylové konanie sa majú uskutočniť v blízkosti vonkajších hraníc, pričom sa použije metóda známa v právnom svete ako „fikcia nevstúpenia“.

To znamená, že aj keď osoba fyzicky príde do krajiny, nie je zatiaľ právne uznaná ako osoba, ktorá vstúpila na územie EÚ, a preto sa nachádza v akejsi tranzitnej zóne, vysvetľuje sa na webovej stránke Parlamentu.

Kritika

To všetko však so sebou prináša množstvo otáznikov. Mimovládne organizácie napríklad poukazujú na to, že zrýchlené postupy nebudú stačiť na skutočne dôkladné posúdenie žiadosti o azyl a že aj ľudia, ktorí majú nárok na ochranu, nemusia prejsť cez sieť. Zadržiavanie ľudí v „tranzitnej zóne“ môže byť problematické aj z hľadiska ľudských práv.

Krátke lehoty tiež môžu byť príliš ambiciózne, keďže konania dnes často trvajú aj mesiace či roky. Rovnako môže byť kapacita táborov na gréckych, talianskych a cyperských hraniciach, kde sa bude konať skríning a zrýchlené konanie, podhodnotená.

Pre úplnosť uvádzame, že povinnosť podrobiť sa rýchlemu skríningu sa vzťahuje na všetkých nelegálnych migrantov vrátane tých, ktorí boli odhalení/zadržaní v EÚ. Podľa odborníčky Markéty Votoupalovej „drvivá väčšina nelegálnych migrantov už v EÚ je“. Hermetické uzavretie vonkajších hraníc, ktoré je samo osebe nereálne, najmä na mori, nestačí na odstránenie nelegálnej migrácie ani z tohto dôvodu.

Samozrejme, s „bezpečnými vonkajšími hranicami“ súvisia aj aktivity a operácie agentúry Frontex alebo národných bezpečnostných zložiek zamerané napríklad na boj proti pašerákom migrantov, ale na tie sa samotný pakt nevzťahuje.

2. Rýchle a účinné postupy

„Nadobudnutím platnosti Paktu o migrácii a azyle sa zavedú rýchle a účinné azylové a návratové konania s potrebnými individuálnymi zárukami. Nové pravidlá budú prísnejšie v prípade zneužívania žiadostí alebo následných žiadostí. Rozhodnutia o návrate sa budú vydávať okamžite osobám bez práva na pobyt. Budú existovať silné právne záruky s lepšou podporou pre zraniteľné osoby, ako sú deti,“ uvádza Komisia.

Európsky azylový systém bol doteraz roztrieštený medzi členské štáty. Ďalšou veľkou novinkou je, že tieto konania budú v celej Únii fungovať podľa jednotného vzoru.

Členské štáty tak budú musieť pri posudzovaní žiadostí o medzinárodnú ochranu (a dokonca aj pri jej odnímaní) dodržiavať rovnaký postup a harmonizovať sa má aj jej definícia. Harmonizované budú aj práva samotných žiadateľov o azyl, napríklad pokiaľ ide o trh práce alebo vzdelávanie.

V prípade, že sa migrant pokúsi akýmkoľvek spôsobom zneužiť azyl, budú platiť prísnejšie sankcie. Nová spoločná databáza má zabrániť opakovanému podávaniu žiadostí v rôznych krajinách. Po príchode do Európy však táto osoba dostane aj rôzne záruky, napríklad právne poradenstvo. Nové pravidlá zabezpečia osobitné zaobchádzanie s najzraniteľnejšími osobami, ako sú rodiny alebo deti bez sprievodu.

Chýbajúce readmisné dohody

Európska únia ešte nemá dohody o návrate (readmisné dohody) so všetkými potrebnými krajinami pôvodu migrantov v ktorých by to bolo potrebné. To isté platí o „bezpečných tretích krajinách“, kam by ich mohla poslať bez rizika. Členské štáty EÚ majú vlastné zoznamy takýchto bezpečných krajín, ale EÚ ako celok nie.

„Bez ohľadu na to, aké sú postupy na hraniciach, ak odmietnutých migrantov nebude možné poslať späť do ich domovských krajín alebo do bezpečných tretích krajín, nič sa nevyrieši,“ varoval expert na migráciu Gerald Knaus.

3. Tlak, kríza a solidarita

„Pakt o migrácii a azyle vytvára rovnováhu tým, že na jednej strane stanovuje jasné pravidlá pre všetky členské štáty, aby prevzali svoj podiel zodpovednosti za riadenie migrácie, a na druhej strane zabezpečuje, aby žiadny z nich nebol ponechaný na to, aby sa sám vyrovnával s neprimeraným tlakom,“ sľubuje Komisia.

Podobne ako predtým v rámci tzv. dublinského nariadenia sa v nových pravidlách uvádza, že za spracovanie žiadosti o azyl je zodpovedná krajina, do ktorej migrant vstúpil ako prvý. Zmena nastáva, keď sa táto krajina dostane pod tlak a počet žiadostí sa pre ňu stane neúnosným. Vtedy majú ostatné krajiny povinnosť pomôcť.

Ak je krajina „len“ pod migračným tlakom, potom sa postup riadi takzvaným nariadením o riadení azylu a migrácie (AMMR), ale ak je v kríze, nastupuje takzvané nariadenie o núdzových situáciách a vyššej moci v oblasti azylu a migrácie.

Toto krízové nariadenie bolo vypracované ako spôsob riešenia náhleho príchodu veľkého počtu ľudí, aký EÚ zažila počas bezprecedentného prílevu migrantov a utečencov v rokoch 2015-2016. Dáva vládam možnosť odchýliť sa od práva EÚ a uplatňovať prísnejšie opatrenia, vysvetľuje na webovej stránke europarlament.

V krízových obdobiach vysokého počtu príchodov tak budú môcť štáty predĺžiť lehotu na prvotnú kontrolu (zo siedmich dní na štyri týždne), ako aj azylové konanie na hraniciach alebo proces deportácie (v oboch prípadoch o šesť týždňov navyše). Migrantov bude preto možné zadržiavať v záchytných centrách dlhšie obdobie.

Ako sa však určí, že tlak je príliš veľký a krajina môže spustiť krízový mechanizmus? „Na to, aby sa situácia považovala za krízovú, musia byť v príslušnom členskom štáte nefunkčné prijímacie, azylové alebo deportačné systémy a služby na ochranu detí, čo môže mať v tejto situácii vážne dôsledky na fungovanie spoločného azylového systému EÚ,“ vysvetľuje Európsky parlament.

Mimoriadne krízové opatrenia sa môžu použiť aj vtedy, keď štáty tvrdia, že migrácia je „inštrumentalizovaná“. Ide o prípady, keď sú ľudia žiadajúci o ochranu manipulovaní „nepriateľskými aktérmi“, ako sa to v minulosti stalo napríklad v prípade Bieloruska alebo Turecka, ktoré migrantov tlačili k hraniciam EÚ.

Podľa ľudskoprávnej organizácie HIAS je však napríklad definícia inštrumentalizácie v nových pravidlách príliš vágna, čo dáva priestor na politický výklad, „ktorý podkopáva právo požiadať o azyl“.

Flexibilná solidarita

Keď je teda štát presvedčený, že sa nachádza v kríze, predloží žiadosť Európskej komisii. Tá do dvoch týždňov posúdi situáciu a rozhodne, či ide o krízovú situáciu alebo nie. Ak rozhodne kladne, potom predloží Rade (t. j. ostatným štátom) návrh na solidárne opatrenia, t. j. akú presne pomoc od nich potrebuje.

Či už ide priamo o „krízu“ alebo len o „migračný tlak“, nový pakt zavádza systém známy ako „povinná solidarita“ – do pomoci sa teda musia zapojiť všetky štáty. Vždy si však môžu vybrať, ako pomôžu.

Buď môžu prevziať zodpovednosť za spracovanie žiadostí o azyl, čo v praxi znamená relokáciu (premiestnenie) týchto žiadateľov na svoje územie. Môžu sa však rozhodnúť aj pre finančný príspevok alebo poskytnutie materiálnej či inej podpory postihnutému štátu.

Systém má byť trvalý a predvídateľný, čo znamená, že o druhu a rozsahu pomoci sa nebude rozhodovať až v okamihu vzniku problému, ale vopred (okrem iného) prostredníctvom tzv. ročného rezervného fondu solidarity. Do neho budú všetky krajiny každoročne umiestňovať svoje záväzky pomoci, t. j. záväzky pomôcť v určitej forme (napr. prijať 700 žiadateľov o azyl alebo prispieť sumou 15 miliónov eur).

Ak tento zásobník neobsahuje ponuku pomoci s dostatočnou kapacitou, t. j. aspoň 60 percent kvóty stanovenej na daný rok (vždy minimálne 30 tisíc relokácií a 600 miliónov eur vo finančných príspevkoch), vstúpi do hry ďalšie opatrenie, ktoré zabezpečí, aby sa postihnutým štátom skutočne uľavilo.

Pôjde o prevody jurisdikcie alebo „kompenzácie“. V podstate to znamená, že prispievajúci štát, ako napríklad Francúzsko, odbremeňuje prijímajúci štát, ako napríklad Španielsko, tým, že v jeho mene spracuje žiadosť o azyl pre osobu, ktorá je síce zodpovedná za Španielsko (pretože tu podala žiadosť), ale následne utiekla do Francúzska a zdržiava sa tu nelegálne. Španielske orgány by tak mali „menej starostí“ a mohli by využiť svoje kapacity inde.

V praxi by to teda malo znamenať, že prispievajúci štát nemôže byť za žiadnych okolností (ani v kríze) nútený premiestniť žiadateľov o azyl na svoje územie), pretože zápočty sa budú vzťahovať len na osoby, ktoré by už aj tak boli na jeho území. Právny výklad však ešte nie je úplne jasný.

Slovensko môže čeliť sankciám

V každom prípade by nový systém mal Európskej komisii umožniť komplexne monitorovať migračnú situáciu v celej Európe a každý rok posúdiť, kto by mal na čo prispieť. V pakte sa teda spomínajú aj scenáre, keď sa krajina môže úplne vyhnúť povinnosti solidárne pomôcť iným (premiestnením alebo finančne), ak sa sama ocitne v ťažkostiach. Logicky by sa to týkalo najmä krajín južnej Európy – Grécko by nemuselo pomáhať Taliansku, pretože má dosť vlastných problémov s migráciou.

Jedným z kritérií, podľa ktorých sa to bude posudzovať, bude počet ľudí pod dočasnou ochranou na jej území. V tomto prípade ide najmä ukrajinských utečencov.

„Krajina ako Česká republika, ktorá už prejavila solidaritu prijatím veľkého počtu Ukrajincov, bude môcť byť oslobodená od akýchkoľvek povinných solidárnych príspevkov,“ potvrdila komisárka EÚ pre vnútorné záležitosti Ylva Johansson.

Otázka zdieľania zodpovednosti v oblasti migrácie je a bude politicky veľmi citlivá. Niektoré krajiny, konkrétne Poľsko, Maďarsko a Slovensko, už naznačili, že nový systém nemienia zaviesť. Ak by tak urobili, čelili by sankciám. „Musím však povedať, že som presvedčená, že členské štáty teraz budú pakt implementovať pomerne rýchlo,“ povedala komisárka Johansson.

Pokiaľ ide o osud utečencov, na doplnenie celkového obrazu je potrebné spomenúť, že Pakt o migrácii a azyle prináša ešte jednu novinku. Rámec EÚ pre presídľovanie, ktorý niektoré mimovládne organizácie ocenili, umožní členským štátom „dobrovoľne ponúknuť útočisko osobám z tretích krajín, ktoré OSN uznala za utečencov a ktoré sa legálne, organizovane a bezpečne presťahujú na územie EÚ“. Výhodou je aj to, že v tomto prípade si konkrétne osoby vyberajú samotné štáty, čo sa pri relokáciách zvyčajne nestáva.

4. Migrácia a medzinárodné partnerstvá

„Vzniká nová paradigma založená na komplexných partnerstvách s krajinami pôvodu a tranzitu do EÚ. Tento nový prístup integruje migráciu do medzinárodných partnerstiev s cieľom predchádzať nelegálnemu cestovaniu a stratám na životoch, bojovať proti prevádzačstvu migrantov, posilniť spoluprácu v oblasti readmisie a podporovať legálne kanály migrácie,“ píše Európska komisia.

Vonkajší rozmer migrácie je spomenutý len okrajovo, ale pre komplexný obraz je potrebné ho spomenúť. Kritici žiadajú, aby sa nelegálna migrácia riešila „pri zdroji“, najlepšie v krajinách pôvodu, a najmä mimo hraníc EÚ. To sa však ľahšie povie, ako urobí.

Dôkazom je neúspešný pokus spred niekoľkých rokov vytvoriť „vyloďovacie platformy“, akési prijímacie strediská pre nelegálnych migrantov, ktoré by boli vybudované v susedstve EÚ. Hoci túto myšlienku podporili takmer všetky krajiny EÚ, africké a arabské štáty nemali záujem o to, aby na ich území vznikali potenciálne problematické utečenecké tábory.

Presvedčiť krajiny mimo kontinentu, aby nejakým spôsobom zastavili migračný tok do Európy, je naďalej veľmi problematické, čo je vidieť napríklad na absencii readmisných dohôd.

To však neznamená, že EÚ sa nesnaží o posun. Brusel už uzavrel dohody s Tuniskom, Mauritániou a Egyptom, na základe ktorých sa do ich ekonomík pumpujú európske peniaze, výmenou za cielené opatrenia na zníženie prílevu migrantov a potlačenie obchodníkov s ľuďmi.

Peniaze pre diktátorov

Poslanci Európskeho parlamentu a ochrancovia ľudských práv však tieto dohody kritizovali, pretože podľa nich nezohľadňujú rastúci počet dôkazov o porušovaní ľudských práv, najmä zo strany tuniských orgánov. To sa však týka aj iných krajín.

„Európske peniaze sa doslova sypú najrôznejším africkým diktátorom, ktorí sú ochotní spolupracovať na takzvanom riadení migrácie. Či už ide o líbyjské milície, alebo sudánskeho diktátora, ktorého obvinil Medzinárodný trestný súd. Aj oni dostali peniaze európskych daňových poplatníkov,“ kritizuje európsku stratégiu napríklad Martin Rozumek, riaditeľ Organizácie pre pomoc utečencom.

Migračnému paktu sa bohužiaľ nepodarilo vytvoriť systém, ktorý účinne zastaví vlny nelegálnych migrantov smerujúcich do Európy, ale nie na úkor životov a utrpenia.

Podľa odborníčky Lucie Mackovej by lepšou cestou bola oveľa intenzívnejšia podpora legálnej migrácie a legálnych ciest do EÚ. K tomu by podľa nej mohli patriť tzv. partnerstvá talentov, ktoré umožnia ľuďom z Maroka, Tuniska, Egypta, Pakistanu a Bangladéša „pracovať, študovať, vzdelávať sa a rozvíjať nové zručnosti v EÚ, z ktorých môžu neskôr profitovať ich krajiny pôvodu“.